Estado Federal y sillas de ruedas

Hay un principio básico en Derecho, al menos en el de los países civilizados, entre los que cada vez tengo más dudas que pueda incluirse a España, que expuesto de una forma sencilla podría sonar algo así como que “las cosas son como son y no como se las llame”.

Aunque pueda parecer una verdad de Perogrullo, cada vez asistimos a más ejemplos de cómo un gobernante del ámbito que sea pretende hacer pasar algo por lo que no es, por ejemplo llamando “metro-centro” a un tranvía que prometió no construir, “prisión permanente revisable” a la cadena perpetua, “misión de paz” a una guerra, y así se podría seguir hasta aburrirnos.

Pero no es éste un asunto en el que hayan innovado especialmente. Sólo hay que fijarse en nuestro modelo territorial para darse cuenta que no hay nada mejor que inventarse una original perífrasis, como “Estado de las Autonomías”, para evitar tener que llamar a las cosas por su nombre y no tener que pararse a discutir sobre el fondo del asunto, ejercicio siempre engorroso e incómodo.

Al igual que con el Guadiana, el debate sobre el modelo territorial de Estado aparece y desaparece cada cierto tiempo. Ahora nos encontramos ante un nuevo asalto en la polémica sobre federalismo, autonomismo, ninguno de los dos o ambos al tiempo. Pero el debate de fondo data desde la redacción de la actual Constitución. Realmente desde antes, pero a efectos prácticos no nos remontaremos más, puesto que es ésta la norma que establece nuestro sistema vigente.

Antes de nada, habría que definir qué es un Estado Federal y qué un Estado de las Autonomías. Y lo que pudiera parecer algo obvio no lo es tanto.

 Estados Federales y Estados Centralizados:

Para empezar, no existe una única definición universalmente aceptada de Estado Federal, de la misma forma que no existe un modelo típico del mismo. No son lo mismo EEUU que Alemania, Rusia, China o Venezuela. Cada uno tiene su propia estructura y regulación, y sus propias características e instituciones, de modo que la mayoría de ocasiones se termina explicando a dichos Estados en contraposición con los centralizados, tipo Francia o Japón, que de igual forma, tampoco son homogéneos en cuanto a sus instituciones y configuración. Así que quizás, un criterio lógico fuera buscar las características comunes de la organización política y territorial de los países que se definen como federaciones.

De este modo y resumiendo, tendríamos las siguientes características definitorias del Estado Federal:

 1.- Unidad de cara al exterior, en cuanto que los territorios que lo conforman aparecen conjuntamente como un único sujeto de Derecho Internacional. En otro caso, nos encontraríamos con algo distinto, como una confederación.

2.- Un gobierno central con competencias legislativas y ejecutivas (exclusivas o no) sobre ciertos temas, y casi siempre sobre relaciones exteriores y defensa.

3.- Divisiones territoriales, cada una de las cuales tiene competencias legislativas, además de las ejecutivas sobre otros asuntos.

Y prácticamente ahí terminan las características comunes. El poder judicial puede ser central o regional, el alcance de las competencias puede ser mayor o menor, ser compartidas o exclusivas, los territorios pueden tener distintos nombres, la organización territorial puede instituirse en una norma central, en diversas territoriales o incluso, como en el caso chino, haberse establecido por la vía de hecho. Y ni siquiera las enumeradas son tan claras puesto que hay Estados en los que la separación entre los poderes legislativo y ejecutivo no existe o es muy sutil, de modo que una organización competencial basada en tales conceptos sería muy difícil de apreciar, y así no podríamos saber si nos encontramos ante un Estado federal,  uno unitario pero con una gran descentralización o incluso en un sistema tribal o feudal.

De modo que si nos fijamos en el modelo autonómico español, estamos ante un Estado, único sujeto de Derecho Internacional, cuyo gobierno central ejerce una serie de competencias legislativas y ejecutivas, y que se encuentra dividido en territorios que poseen también competencias legislativas y ejecutivas. ¿Estamos entonces ante un modelo federal? ¿Qué es lo que tenemos entre manos, realmente?

 

¿Qué puñetas somos en España?:

 No descubriré nada nuevo a nadie si recuerdo que la transición y el proceso de elaboración de la actual Constitución española fueron un golpe interno del régimen anterior, en el que se tuvo que pactar tanto con las fuerzas más conservadoras como con los movimientos de izquierdas y nacionalistas. Voy a sintentizar mucho, de modo que me disculparán si hago un esbozo grosero y apresurado de los hechos, que sólo pretende ser un resumen de los mismos.

Nacionalistas e izquierdas se decantaban por (y algunos exigían) una república federal, mientras que las fuerzas más conservadoras no querían renunciar a la monarquía ni la unidad del país, que identificaban con un modelo centralizado, y a ser posible a semejanza del francés, país en el que siempre nos ha dado por fijarnos con mejor o peor fortuna.

Como decía al principio de este artículo, la solución pasó por olvidarse del fondo del asunto, dejarlo para mejor ocasión (como se hace todo en España) y centrarse en el plano terminológico. Ni para unos ni para otros. Se inventaron un término que podía contentar a todos: las Autonomías, así se evitaba llamar estados a las regiones, pero tenía ese sonido de “autónomo” que los recordaba.

Y en la práctica se optó por un sistema tan abierto que en el fondo no definía nada y dejaba a una futura regulación su concreción. Básicamente no se fijó un criterio competencial, sino un listado de competencias que podrían o no ser asumidas por unas autonomías que podían ser constituidas, y en unos territorios que se dejaban sin especificar.

Para contentar a los nacionalistas catalanes y vascos se les concedió directamente y desde el principio la potestad legislativa y ejecutiva, además de un amplio abanico de competencias. Como quedaba muy feo eso de otorgar privilegios, se hizo por el subterfugio de no nombrarlos, sino instituirlo para aquellas regiones que ya hubiesen tenido su estatuto durante la segunda república. Allí entraron Navarra y de rebote Galicia, y para que no se les pudiera acusar de hacer normas a medida, se estableció que a esa vía podrían unirse otras regiones mediante un complicado procedimiento al que se acogió Andalucía. Esta última región no consiguió cumplimentar todos los requisitos exigidos (básicamente el resultado del referéndum en la provincia de Almería), pero el defecto fue subsanado por el gobierno central, aunque esa es otra historia.

En teoría todos debieran haber estado contentos, aunque ya se mascaba la tragedia. En esa etapa, los nacionalistas podían vender a su electorado que (siempre gracias a ellos, faltaría más) a pesar de los dos advenedizos (Galicia y Andalucía, que poco a poco inventarían su propia versión del nacionalismo), ellos eran más y mejor que el resto de españoles, pues tenían su propio autogobierno y parlamento, mientras que el resto debía conformarse con una descentralización amplia pero más limitada.

Por otra parte, y a pesar de la singularidad nacionalista, los conservadores podían alegrarse de que en el resto del Estado se encontraban ante algo parecido a un estado centralizado, aunque poco ortodoxo y con una base jurídica bastante provisional.

Poco a poco cada región fue dotándose de unas u otras instituciones de las establecidas en la constitución, asumiendo diversas competencias, hasta que llegamos al famoso “café para todos” de Felipe González. Se ha hablado mucho de las razones que pesaron para ello y si fue algo positivo o negativo, pero son dos debates que ahora no vienen a cuento. El caso es que de un plumazo, todas las Autonomías tenían ya su propio legislativo junto con su poder ejecutivo. Y como es lógico, todas asumieron el máximo de las competencias posibles que la Constitución les permitía.

Por cierto, de ahí el famoso mantra tan querido por los nacionalistas, eso de “se ha agotado el sistema constitucional actual”. Obviamente ya no se pueden asumir más competencias porque ya se atribuyen todas las no reservadas en exclusiva al estado central.

 Federalistos y federalistas:

 Para mí resulta evidente que el sistema territorial actual presenta todas las características de un Estado Federal, si bien no idéntico al alemán o al canadiense, pero por otra parte, y como ya he dicho, es muy difícil encontrar un modelo típico de este sistema.

Por mi experiencia, los que piden un cambio para convertir España en un Estado Federal, lo suelen hacer por una de estas razones:

 1.- Hay una parte importante de la población que sí que se cree que las cosas son como se las llama. Para ellos, si su nombre no es “Estado Federal”, entonces no es tal.

2.- Los partidos nacionalistas tienen sus propias razones. Después del proceso de homogeneización del “café para todos”, de repente vieron cómo todo el mundo (para ellos lo que cuentan son los territorios o los “pueblos”, no las personas) es igual a ellos. Diecisiete autonomías y dos ciudades autónomas (a las que por miedo a Marruecos no se les concedió las mismas competencias que al resto) que asumieron todo el poder que pudieron, aun sabiendo que en algún caso no podrían ejercerlo eficientemente. Su exigencia es siempre la misma: quieren una federación entre “su” territorio y el resto de España, y no que se las trate como al resto de la plebe.

3.- Luego hay un tercer grupo que ante los clamorosos defectos del sistema, aboga por uno distinto. Realmente lo que desean no es convertir a España en un Estado Federal, sino que el modelo de federación se ajuste a su idea del mismo. Ya sean de izquierdas, conservadores o liberales, todo el mundo tiene un modelo ideal, que identifican con el auténtico federalismo.

 Una polémica para largo:

 No quiero acabar sin aclarar que no soy yo, precisamente un defensor del sistema autonómico tal y como existe actualmente. Los defectos son tantos y tan evidentes que no creo necesario extenderme sobre ellos. Quizás, simplificando, se me podría incluir en el tercer grupo de la clasificación anterior, si bien aclarando algunas cosas:

Primero, que no siendo partidario del centralismo (una sana competencia normativa y fiscal nunca es mala, si se está dispuesto a votar con los pies), no deseo que España se convierta en un Estado Federal, puesto que ya lo es. Si se quiere, se le puede cambiar el nombre a las cosas y llamar estados a las autonomías. Es cuestión de gustos, aunque admito que siempre es más higiénico llamar a las cosas por su nombre.

Segundo, que a pesar de que el sistema actual necesita un arreglo en profundidad que vaya más allá de un simple trabajo de chapa y pintura, habría que pensarse muy bien hacia qué modelo nos queremos encaminar. Por supuesto, yo tengo mis preferencias, pero me temo que estando en manos de quien estamos, con el nivel de nuestra casta política y el estado de nuestra sociedad, el resultado corre el riesgo de ser cuando menos una nueva chapuza. De modo que citando al viejo chiste, el del peregrino que busca un milagro en Lourdes y en una cuesta, junto a un barranco, pierde los frenos de su silla de ruedas, “virgencita, por lo menos como estaba”.